Представленный абхазской общественности проект двустороннего российско-абхазского межгосударственного договора о союзничестве и интеграции стал предметом широких обсуждений и эмоциональной дискуссии. Очевидно, что будущие перспективы развития двусторонних отношений во многом из России и из Абхазии видятся по-разному.
В Абхазии многие высказались против заключения нового договора, указывая на то, что имеющаяся договорная база двусторонних отношений является вполне достаточной и не требует заключения новых договоров. Более радикальные критики рассматривают новый договор как угрозу независимости Абхазии. Некоторые эксперты в России также весьма жестко высказались по поводу иждивенческих настроений в Абхазии, которая якобы не способна сама себя прокормить и может выживать только за счет российских дотаций. Начавшаяся дискуссия принимает все более конфронтационный характер, соревнование во взаимных обвинениях не способствует конструктивному обсуждению проблемы.
Прежде всего, необходимо подчеркнуть: документ никто никому не навязывает, в настоящее время он вынесен в Абхазии на широкое обсуждение. Все желающие могут высказаться по его поводу, они могут предложить собственные поправки и дополнения в текст документа. Цель представленного проекта нового договора состоит в том, чтобы придать новую динамику двусторонним отношениям, предложить новые возможности решения застарелых социально-экономических проблем Абхазии, дать адекватный ответ на новые вызовы безопасности России и Абхазии.
Само по себе широкое и откровенное обсуждение документа в Абхазии могло бы снять многие опасения, перевести процесс в конструктивное русло. Этого, к сожалению, пока не наблюдается, эмоции продолжают преобладать. В результате вместо решения старых проблем к ним могут добавляться все новые и новые.
Мы считаем, что было бы целесообразным начинать с внимательного чтения и анализа текста, представленного для общественного обсуждения. В этот текст можно вносить изменения и дополнения, его можно отвергнуть в целом, но и то, и другое, должно иметь основания, и общество должно иметь возможность оценить степень их основательности и доказательности. Обратимся к тексту документа.
* * *
В статьях 1 - 3 проекта договора декларируется его общая цель, подчёркивается, что два суверенных государства подтверждают свое стратегическое партнерство и задают новые ориентиры по выделенным сферам.
В статье 2 говорится, что заданные в договоре направления и целевые ориентиры двустороннего сотрудничества являются не сиюминутными, а долгосрочными задачами, которые будут решаться постепенно. Предусмотренные частью 2 этой статьи отдельные соглашения, протоколы не являются секретными, скрытыми от общественности документами. Они будут призваны детализировать конкретные механизмы, являющиеся своего рода «дорожными картами» по решению тех или отдельных, порою достаточно сложных, задач. Эти документы будут детально прорабатываться компетентными ведомствами двух государств и приниматься в порядке, установленном законодательством каждой из сторон. Дополнительные соглашения и протоколы являются стандартной международно-правовой практикой.
Обозначенные в тексте договора уполномоченные органы – это конкретные министерства и ведомства каждой из сторон, которые будут отвечать за выработку и реализацию мероприятий по конкретным сферам. Следует особо подчеркнуть, что эти органы не являются наднациональными структурами. Термин «уполномоченный орган» является общепризнанным технико-юридическим понятием.
В статье 3 выделяются ключевые сферы сотрудничества двух государств: проведение согласованной внешней политики, формирование общего пространства обороны и безопасности, создание единого социального и экономического пространства, а также сохранение общего культурного и гуманитарного пространства. Необходимость их международно-правового закрепления связана с единством позиций и подходов наших стран к решению актуальных внешнеполитических задач.
Сами по себе формулировки «общих» или «единых пространств» носят символический характер, общепринятый в международной практике; их конкретное содержание раскрывается в последующих статьях договора. Подобные формулировки имеются в большинстве интеграционных договоров как с участием России, так и в иных подобного рода объединениях, при этом никоим образом не затрагивается вопрос суверенитета государств-участников общих пространств. В частности, в договорном праве Европейского Союза постоянно идет речь об «общих пространствах» (регулируемых весьма жёстко) в сфере обороны и безопасности, социальной, культурной сфере и т.д.
Проведение согласованной внешней политики – это закрепление существующего положения вещей МИДами двух суверенных государств. Более того, данное положение непосредственно коррелирует с действующим Договором 2008 года, в соответствии со второй статьёй которого, «Договаривающиеся Стороны будут тесно сотрудничать в области внешней политики, взаимодействовать в деле укрепления мира, повышения стабильности и безопасности в Закавказском регионе и регулярно проводить в этих целях консультации по международным и региональным проблемам, представляющим взаимный интерес. Они обязуются прилагать скоординированные усилия для содействия урегулированию региональных конфликтов и иных ситуаций, затрагивающих интересы Договаривающихся Сторон».
Согласно статье 4, стороны проводят согласованную внешнюю политику, тесно взаимодействуя в деле укрепления мира, повышения стабильности и безопасности. Затем речь идёт о том, что «Российская Федерация будет всемерно способствовать укреплению международных связей Республики Абхазия, включая расширение круга официально признавших ее государств, и созданию предпосылок для ее вступления в международные организации и объединения», подтверждая и закрепляя стратегическую цель наших государств на международной арене – добиться международно-правового признания Республики Абхазии.
В статьях 5 и 6 раскрывается содержание понятия «общее пространство обороны и безопасности». Соответствующие формулировки традиционны для договоров о системах коллективной безопасности и военных союзах. Присутствует ссылка на статью 51 Устава ООН, предусматривающая право подвергшихся агрессии сторон на коллективную оборону.
Особенно много негативных комментариев в Абхазии вызвала статья 7, где речь идёт о создании объединённой войсковой группировки. Здесь необходимо напомнить, что объединенные группировки войск (ОГВ) являются распространенным элементом договоров о коллективной безопасности. Так, уже сформированы коллективные силы оперативного реагирования ОДКБ, ОГВ России и Армении, России и Белоруссии.
В российско-абхазскую ОГВ будет входить только часть подразделений российской и частьподразделений абхазской армии. При этом ВС РА, Минобороны РА продолжают функционировать в прежнем порядке, подчиняясь своим собственным главнокомандующим.
В мирное время формой существования ОГВ являются мобилизационные планы, специальные сборы, учения (таковые регулярно проводятся в Армении и Белоруссии) и иные подобные формы деятельности, планы которых вырабатываются и согласовываются сторонами в совместном порядке.
Единое командование (принцип единоначалия) в функционировании любой военной структуры является, конечно, основополагающим. Командующий ОГВ, назначенный от российской стороны (при том, что его заместитель – от абхазской) руководит исключительно теми подразделениями абхазской армии, которые включены в состав ОГВ. Следует особо подчеркнуть, что он не отдает приказов всем военнослужащим абхазской армии, и уж тем более министру обороны Абхазии.
В статье 8 зафиксировано желание сторон осуществить общую модернизацию абхазской армии. Это делается с целью выделения в будущем некоторой боеспособной её части в состав ОГВ, так как вариант, при котором в сводную группировку включаются подразделения с принципиально разным уровнем подготовки, представляется нерациональным. Вместе с тем, было бы неверно выводить одно или несколько подразделений на качественно новый уровень при том, что вся остальная армия Абхазии будет оставаться на нынешнем уровне боеготовности. Стремление абхазского руководства модернизировать свои Вооружённые Силы выглядит вполне логичным, и Москва готова предпринимать в этом направлении соответствующие усилия, включая организационные и материальные затраты, так как это соответствует интересам обеих стран.
Статья 9 направлена на регулирование приграничного сотрудничества. В документе зафиксировано, что граница между Россией и Абхазией должна быть максимально открытой для людей и для товаров. При этом учитывается, что здесь нужно учитывать интересы многих хозяйствующих субъектов, давно сложившихся формальных и неформальных групп. Поэтому согласно проекту договора стороны отводят себе полгода на всестороннюю проработку дорожной карты и два года на её реализацию.
Совместный координационный центр органов МВД, предусмотренный статьёй 10, будет не наднациональным, а отдельной межведомственной структурой, в которую будут входить представители МВД РА и МВД РФ. СКЦ призван не подменить МВД РА, а обеспечить качественное повышение уровня взаимодействия, обеспечить переход от обмена официальными информационными, оперативными и процессуальными запросами (что предусмотрено действующими межведомственными соглашениями) к более эффективной каждодневной рутинной и систематической работе. При этом розыск, следствие, дознание остаются в ведении МВД Абхазии. Упорядочение ситуации в правоохранительной сфере, повышение уровня координации между органами внутренних дел наших стран – задача важная как сама по себе, так и в рамках подготовки к открытию границы. При этом российские законы на территорию Республики Абхазия распространяться не будут.
Оговорка, содержащаяся в статье 11 проекта Договора, обусловлена не стремлением ущемить права абхазов, а исключительно наличием в российском законодательстве особых требований к службе в силовых структурах (в т.ч. запретом на двойное гражданство).
В соответствии со статьёй 12, в целях упрощения импорта-экспорта выравниваются таможенные и иные контрольные процедуры. При этом в Абхазии сохраняется свое национальное законодательство и свой таможенный орган – ГТК РА. Таможенное законодательство республики приводится в соответствие с законодательством Таможенного Союза (в России нет собственного Таможенного кодекса, действует единый Таможенный Кодекс Таможенного Союза). Процесс этот видится постепенным –1,5-2 года. В перспективе появится возможность подключения Абхазия к общему рынку ЕАЭС. При этом речи о выравнивании всех таможенных ставок и пошлин не идет, двусторонне торговое соглашение, ратифицированное в прошлом году, продолжает действовать.
В статье 13 проекта договора предусматривается создание специализированного таможенного органа (СТО). При этом СТО не станет наднациональным органом, ГТК Абхазии продолжит свою работу в соответствии с национальным (но постепенно модернизируемым) законодательством. СТО призван стать внешним филиалом российской таможни, максимально приближенным к абхазским товаропроизводителям, который будет тесно взаимодействовать со своими абхазскими коллегами. Благодаря этому после проведения необходимых процедур в Сухуме (досмотр, получение пломб и печатей российских и абхазских таможенников и пр.), грузы будут следовать через КПП Псоу уже без остановок. Положения данной статьи во многом повторяют содержание статьи 5 российско-абхазского соглашения о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах 2010 года. В реальности данное соглашение до сих пор не заработало, ибо стороны не прилагали достаточных усилий по преодолению технических трудностей, именно на решение этой задачи направлена статья 12 проекта нового договора.
Цель статьи 14 – предоставить гражданам Абхазии возможность приобретения гражданства РФ в упрощенном порядке (просьбы об этом регулярно поступают от различных категорий граждан РА). Статья 14 призвана также исключить возможные правовые коллизии, связанные с двойным гражданством (уведомления, служба в органах государственного и муниципального управления и т.п.). При наличии у абхазской стороны опасений по поводу российских граждан грузинского происхождения есть возможность соответствующим образом доработать данную статью. Она может быть односторонней, чтобы российская сторона предоставляла право получения гражданства в упрощенном порядке, а абхазская – нет. Несмотря на некоторое несоответствие международной договорной практике, такой вариант не представляется неприемлемым для российской стороны.
Статья 15 подтверждает, что зарплаты различным категориям своих работников Республика Абхазия устанавливает сама. При этом российская сторона в качестве помощи своему союзнику готова оказать в этом вопросе финансовую помощь. И сейчас зарплаты бюджетникам в Абхазии частично платятся за счет средств, поступающих в качестве финансовой помощи из бюджета РФ. Новый договор вводит повышение уровня помощи в данной сфере в общий контекст укрепления союзнических отношений.
Проектом договора задаётся общий ориентир нового уровня зарплат в Абхазии – это уровень соответствующих показателей по Южному федеральному округу. Выбор именно этого ориентира обусловлен объективными обстоятельствами, связанными с географией и процессом формирования государственного бюджета России. Детализированный механизм профильные ведомства двух стран должны будут проработать дополнительно.
Статья 16 направлена на защиту прав абхазских пенсионеров, получающих российскую пенсию. Это обусловлено тем, что проживающие в Абхазии пенсионеры, по сравнению со своими сверстниками в РФ с аналогичным трудовым стажем, имеют меньшую пенсию, так как у них вследствие разных обстоятельств могло выпасть из общего стажа от 10 до 20 лет. Данная статья призвана устранить данную проблему.
Параллельно будет повышаться и абхазская пенсия – власти республики уже объявили об этом, и соответствующий механизм находится в проработке. Данный момент не закреплен в Договоре, так как это – внутренне дело Абхазии. При этом, безусловно, Россия окажет финансовую помощь вне данного договора, используя уже существующие инструменты содействия социально-экономическому развитию.
Статья 17 обусловлена тем, что системы социального страхования (оплата больничных, страховок, пособий по материнству и детству и т.п.) в России и Абхазии существенно различаются. Россия готова оказать финансовую помощь Абхазии, но при соблюдении совершенно обязательного условия – если ей будут понятны механизмы расходования выделяемых средств. С этой целью предлагаются имеющиеся российские механизмы, призванные надежно зафиксировать целевой характер дотаций.
Формулировки статей социального «блока» проекта договора носят специфический технико-юридический характер, обусловленный особенностями бюджетного законодательства. Конечной целью является повышение уровня жизни абхазских граждан, в первую очередь – социально уязвимых категорий населения.
Последующие статьи регулируют двусторонние отношения в сфере здравоохранения и образования. Статья 18 затрагивает вопрос доступа к российской системе Обязательного медицинского страхования (ОМС) постоянно проживающих в Абхазии граждан РФ. Система ОМС в России специфическим образом зарегулирована, что обусловлено ее статусом как государственного внебюджетного фонда. Поэтому чтобы иметь возможность выдавать полисы ОМС гражданам РФ – резидентам Абхазии, необходимо проработать ряд нормативных и организационных вопросов.
В настоящее время в Абхазии заявлено о намерении создать собственную систему ОМС. Данный момент не отражен в проекте нового договора, так как это является внутренним делом Абхазии. При необходимости Россия готова оказывать финансовую помощь в данной сфере через уже существующие инструменты содействия социально-экономическому развитию. Однако создание собственной системы ОМС в Абхазии может занять много времени. Подключение же республики к российской системе ОМС позволит решить проблему в более короткие сроки хотя бы в том, чтобы граждане РА имели возможность беспрепятственно проходить лечение на территории России.
В статьях 19 и 20 фиксируется необходимость повышения качества оказания медицинских услуг. Речи о распространении действия российского законодательства на Абхазию не идет. Абхазия разрабатывает и принимает свои собственные законы, но с учётом российского опыта, который, в свою очередь, нарабатывался с оглядкой на мировые стандарты. Никакие полномочия от абхазской стороны к российской не переходят, роль России будет заключаться, прежде всего, в предоставлении методической помощи.
Статья 21 регулирует некоторые технические моменты социального и медицинского обслуживания. Проект нового договора предлагает, что многие проблемы проживающих в Абхазии российских граждан будут решаться за счет российского бюджета. Поэтому в документе предусматривается, что Республика Абхазия предоставляет Российской Федерации право на проверку реализации указанных в данной статье мер, которая проводится уполномоченными органами Российской Федерации. Надежный контроль достоверности списков, ведомостей, перечней и номенклатур, по которым будет осуществляться финансирование напрямую из российского бюджета, позволит избежать всевозможных проблем. При этом документ не предусматривает какого-либо делегирования полномочий и урезания суверенитета Абхазии в данной сфере.
Проект договора предусматривает, что российская помощь по лекарственному обеспечению граждан, имеющих только абхазское гражданство (как и в случае пенсий и медицинской страховки), будет осуществляться в рамках уже существующих форм содействия социально-экономическому развитию.
Статья 22 не предполагает (как и в случае с медициной) ликвидации национальных институтов образования, национального законодательства и замены их российскими законами. Она призвана способствовать унификации и выравниванию стандартов. К примеру, чтобы выпускники абхазских школ получили возможность поступать в российские вузы, они должны обладать сопоставимым объемом знаний, количеством часов по математике, физике, географии и иным предметам. Необходимым условием признания дипломов о высшем образовании, выдаваемых Абхазским госуниверситетом, является соответствие абхазских образовательных стандартов российским ФГОС-ам.
В проекте документа за обеими странами закрепляется право после подписания договора вносить в него изменения и дополнения путем направления соответствующего уведомления другой Договаривающейся Стороне.
* * *
Насколько обоснованы опасения, что проект нового договора представляет потенциальную опасность для независимости Абхазии? Каждый из граждан республики имеет возможность прочитать текст и дать собственный ответ на этот вопрос. Очевидно, что в документе содержится значительный потенциал по развитию и совершенствованию двусторонних отношений, по решению имеющихся в Абхазии проблем за счет масштабной помощи России. У граждан Абхазии есть выбор. Можно пойти на заключение нового договора (со всеми возможными к нему поправками) и таким образом задействовать этот потенциал для решения проблем республики. Либо – можно пойти другим путем и категорически отказаться от заключения нового договора. Жаль только, если причиной отказа от предлагаемых возможностей развития и решения проблем станут не реальные угрозы, а соображения конъюнктурно-эмоционального характера и застарелые фобии.