Абхазия и Россия: экзамен на совместимость
ПРАГА, 20 октября, Caucasus Times. О новом договоре между Россией и Абхазией говорят уже не первый месяц. Однако до появления текста самого документа дискуссии на эту тему носили скорее характер гаданий и предположений: какие идеи будут в основе нового соглашения, регламентирующего отношения Москвы и Сухуми? будут ли они нацелены на делегирование абхазского суверенитета РФ, а если «да», то в какой степени? какие «красные линии» Россия не сможет перейти, и где вообще начинаются и заканчиваются эти рубежи? Вот тот круг вопросов, которые активно обсуждались в абхазском обществе. В России данная тема не раз была предметом дискуссий в экспертной среде, что является еще одним проявлением асимметричного характера отношений между Москвой и Сухуми. То, что для маленькой, частично признанной республики является ключевым вопросом государственного строительства, то для крупной державы, заявляющей серьезные претензии на участие в международном «концерте», видится, как узкоспециальная тема, часть более крупных политических полотен.
Остроты этой дискуссии придавал политический кризис, развернувшийся в Абхазии 2014 году.
В значительной степени, говоря шахматной терминологией, он был «отложенной партией». Недовольство третьим президентом республики Александром Анквабом со стороны его оппонентов обозначилось еще в 2013 году. Однако зимняя Олимпиада в Сочи и нежелание оппозиции портить из-за этого отношения с Москвой перенесли неоконченную игру в нынешний год. Естественно, и сам кризис, и уход Анкваба многие связывали с неготовностью прежней власти к подписанию нового документа, отражающего нынешнее состояние российско-абхазских отношений.
Но 13 октября в парламент Абхазии поступил проект Договора о союзничестве и интеграции с Россией. Уже в самом названии документа появился повод для минимизации некоторых опасений со стороны алармистов. Договор не был представлен как документ об Ассоциации (данный термин в предыдущих дискуссиях вызывал определенную настороженность).
Напомним, что еще в мае 2014 года, незадолго до митингов в Сухуме, Президент Всемирного конгресса абхазо-абазинского народа, бывший народный депутат СССР, правовед, политолог Тарас Шамба заявил в интервью "Вестнику Кавказа" о целесообразности вступления Абхазии в ассоциированные отношения с Россией. «На сегодняшний день кажется предпочтительнее было бы создать со своими соседями, в первую очередь с Россией, ассоциированные отношения", - заявил Шамба в интервью . Подробности: http://www.regnum.ru/news/polit/1799874.html#ixzz3GMhZy8oz )
Однако любой текст не состоит из одного лишь заголовка. Само содержание документа вызвало эмоциональную и неоднозначную реакцию. И вот здесь крайне важно обратить внимание на один принципиальной значимости момент. Администрация нового президента Абхазии, направляя в республиканский парламент проект Договора, рекомендовала относительно него в двухнедельный срок представить предложения и замечания. Таким образом, вновь избранный президент Рауль Хаджимба отправил недвусмысленный сигнал и свои избирателям, и тем, кто за него не голосовал, но кто будет в той или иной степени взаимодействовать с ним.
Как минимум, это говорит о том, что некоторые уроки от провалов предыдущей власти, новая команда усвоила. Закулисное проталкивание проекта договора, вызывающего страхи, фобии и неоднозначные реакции, могло бы спровоцировать массовое недовольство даже среди сторонников нового главы республики. И власть, таким образом, страхует себя. Появляется возможность в случае чего распределить ответственность за происходящее между Москвой и Сухуми.
В любом случае сегодня не следует представлять дело так, как будто договор уже является работающим документом. Не исключено, что в итоге Россия получит документ в видоизмененном виде, а его окончательное принятие растянется во времени. Свое слово собираются сказать и депутаты республиканского парламента, и представители неправительственного сектора, которые и нынешнее обсуждение документа считают недостаточно открытым. Они предпочли бы широкое обсуждение договора с самой первой статьи, а не тогда, когда проект уже подготовлен и представлен общественности после некоторой кулуарной проработки и закулисных согласований.
Более того, даже когда договор вступит в силу, многие его положения будут детализированы отдельными соглашениями. Например, «состав Объединенной группировки войск (сил) Вооруженных Сил Российской Федерации и Вооруженных Сил Республики Абхазия, порядок ее формирования, функционирования, применения» будут определены не позднее трех месяцев с момента вступления договора в силу (статья 7, пункт 2). На достижение оперативной и тактической совместимости вооруженных сил РФ и Абхазии отводится срок в 3 года. Отдельным же соглашением будет регламентироваться и финансирование расходов (статья 8). На меры по унификации общего таможенного пространства планируется 18 месяцев (статья 12), а на повышение пенсионного обеспечения граждан РФ на территории Абхазии и корректировку обязательного социального страхования - 3 года (статьи 16 и 17).
Но что же вызывает столь эмоциональные оценки с абхазской стороны? Приступая к ответу на этот вопрос, надо иметь в виду, что образования с «оспоренным суверенитетом» (или, как говорят некоторые исследователи, с суверенитетом «подвешенным») крайне трепетно относятся как раз к суверенитету (тавтология в данном случае оправдана). И пусть частично признанная или непризнанная государственность вызывает вопросы, язвительные комментарии, а иногда презрительные усмешки, для властей таких республик, а также для населения, их поддерживающего, любые постановки вопроса о делегировании властных полномочий кому-то провоцируют и эмоциональность, и алармизм. Если уж Россия, ядерная держава и постоянный член Совбеза ООН, именно сохранение «полного суверенитете» (во внутренней политике и на международной арене) ставит по главу угла в своем позиционировании с западными странами, то маленькая Абхазия, не имеющая широкого международного признания, воспринимает любое вмешательство извне с опаской, как минимум.
Между тем, в тексте проекта договора есть такие положения, предполагающие делегирование значительной доли суверенитета РФ, как «согласованная внешняя политика» (статья 4), «формирование общего пространства обороны и безопасности». Последний пункт, в свою очередь, подразумевает «создание общей оборонной инфраструктуры», а также «Объединенной группировки войск (сил) Вооруженных Сил Российской Федерации и Вооруженных Сил Республики Абхазия для отражения агрессии (вооруженного нападения)» и совместные действия по охране государственной границы Республики Абхазия (статья 5). Статья 10 предлагает «в целях координации деятельности по противодействию организованной преступности, иным опасным видам преступлений и экстремизму на территории Республики Абхазия Договаривающиеся Стороны не позднее одного года со дня вступления в силу настоящего Договора создать на территории Республики Абхазия Совместный координационный центр органов внутренних дел». Статья 12 говорит о создании единого экономического и таможенного пространства, предполагающего «гармонизацию бюджетного и налогового законодательства Республики Абхазия с законодательством Российской Федерации».
В следующей же тринадцатой статье речь идет о «специализированном таможенном органе РФ», результаты контрольной деятельности которого соответствующим абхазским структурам надлежит признавать.
Однако все перечисленные выше пункты трудно назвать каким-то новшеством. Стоит иметь в виду (и в проекте договора имеются даже отсылки к определенным документам), что еще до 2014 года Россия уже имела на абхазской территории и пограничную заставу Управления ФСБ в Абхазии. Были достигнуты договоренности и об объединенной военной базе. В этом плане, пожалуй, только «полицейская интеграция» является углублением прежних трендов.
В меньшей степени внимание экспертов привлекла статья 14 четвертого раздела проекта. И этому есть объяснение. Сам раздел посвящен вопросам социальной защиты и пенсионного обеспечения, то есть, по определению менее политизированным сюжетам. В нем внимание фокусируется на проблемах постепенного выравнивания уровня социальных стандартов РФ и Абхазии.
Но статья 14 содержит один совсем не пенсионный пункт. Он касается ключевого для любой страны сюжета, гражданства. «Договаривающиеся Стороны примут дополнительные меры, направленные на поощрение и упрощение процедур приобретения гражданами одной Договаривающейся Стороны гражданства другой Договаривающейся Стороны, в том числе внесут изменения в законодательство Договаривающейся Стороны, гражданство которой приобретается», - гласит статья. Если не знать ряда особенностей грузино-абхазского конфликта, то процитированный выше фрагмент мало чего содержательного сообщит. Но не будем забывать, что абхазское законодательство о гражданстве, пожалуй, является самым жестким из аналогичных правовых корпусов де-факто государств Евразии. Из абхазского гражданства исключаются те, кто воевал против Абхазии в 1992-1993 гг. и кто, таким образом, ставил под сомнение сам абхазской национальный проект. Как правило, речь идет об этнических грузинах, покинувших республику после и в ходе вооруженного противостояния. Не стоит сбрасывать со счетов и причины подобной жесткости, а именно высокие демографические потери абхазов (они оцениваются от двух до четырех тысяч из 93 тысяч довоенного абхазского населения). В сегодняшних условиях абхазские власти и общество опасаются того, что этнические грузины с паспортами РФ вернутся в республику и смогут приобретать в ней имущество. Ранее эти фобии уже становились причиной для определенной «избирательности» в отношении к имущественным правам для грузин-граждан России. Но статья 14 проекта договора фактически пересматривает эту избирательность. И в частных разговорах абхазы акцентируют внимание, по большей части, на этом сюжете, а не на военных обязательствах. Опасения пересмотра этно-демографического баланса пугают намного больше.
В статье 14 есть и еще один «подводный камень». Облегченное получение гражданства Абхазии открывает дополнительные возможности для приобретения имущества на территории республики россиянами. Или для выдвижения претензий на имущество утраченное. Естественно, это не прибавляет популярности российскому проекту договора среди абхазской элиты и общественности.
И вот здесь мы снова выходим на тему сложных дилемм и противоречий у асимметричных союзников (что, впрочем, не означает невозможности их разрешения). Абхазия претендует на самостоятельность и независимость, но зависит от России в плане обороны, безопасности, бюджетной поддержки (а здесь широкий спектр сюжетов от «социалки» до восстановления). России важны позиции на Кавказе и на Черном море (возможности для крупного бизнеса, выстраивание линии от натовского проникновения в Грузию и на постсоветское пространство в целом). При этом Москва не может следовать этнократической линии по отношению к собственным гражданам, ибо одно, или другое «изъятие» по принципу «пятого пункта» создают опасные прецеденты. Абхазия же, понимая все плюсы от «открытия республики» (новые инвестиции, повышение экономической эффективности) видит и оборотную сторону медали в виде возможной коррекции модели «этнодемократии», сложившейся здесь после завершения вооруженного противостояния с Грузией.
Все эти противоречия могут быть разрешены и урегулированы. Без них даже у самых тесных и близких союзников и партнеров не обходится. И сам текст договора (точнее отсутствие в нем некоторых сюжетов) показывает, что он является результатом компромиссов. Но для этого и Москве, и Сухуми придется приложить немало усилий, чтобы перейти от «дипломатии тостов» к содержательной повестке.
Сергей Маркедонов, доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики Российского государственного гуманитарного университета, специально для Caucasus Times